"Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", 2011, N 4

ПРОВЕРКИ АТИ В СФЕРЕ БЛАГОУСТРОЙСТВА

Тема данной статьи продиктована самой жизнью: председатели ТСЖ очень часто сталкиваются с проверками так называемой АТИ (административно-технической инспекции), которые в подавляющем большинстве случаев заканчиваются наложением штрафов. Наш эксперт - практикующий специалист - в ходе сотрудничества с председателями товариществ выявила, что зачастую такие проверки проводятся незаконно. Эта статья, хоть и содержит ссылки на нормативные акты регионального уровня, будет полезна всем компаниям, занимающимся управлением многоквартирными домами. В ней читатели найдут конкретные рекомендации, которые позволят сэкономить на уплате незаконных штрафов.

Как полезно бывает иногда просто побеседовать с председателями ЖСК и ТСЖ. Как много нового и занимательного они могут рассказать о своей нелегкой и на первый взгляд незаметной неискушенному гражданину ежедневной работе. Сколько трудностей вызывает общение с различными инстанциями, с которыми приходится сталкиваться руководителям ЖСК и ТСЖ в процессе работы! Так, председатель одного из ЖСК Нижнего Новгорода сообщила, что недавно к ней вновь заглянули представители АТИ с внеплановой проверкой. Как посетовала председатель, представители инспекции вышли на проверку, как всегда, по старинке, не предупреждая председателя ЖСК заранее. Они проверили, как ЖСК выполняет правила благоустройства: пришли, сфотографировали и вызвали председателя для составления протокола об административном правонарушении. И штраф-то решили наложить минимальный - всего 1500 руб. (как на должностное лицо). Какие добрые люди! Спасибо им большое, пошли навстречу ЖСК, где каждый рубль на вес золота!

Такая история не единственная: председатели ТСЖ и ЖСК постоянно жалуются на регулярные поборы со стороны инспекции и даже перестали обращать на них внимание. Вроде возьмут проверяющие штраф и отстанут на какое-то время, до следующей проверки.

То, что представители АТИ приходят без предупреждения, известно всем ТСЖ, которые сталкивались с проверками, а таких практически 100%. Также все знают, что председателям ТСЖ не дают возможности исправить нарушение, а вместо этого сразу же накладывают штраф. Несправедливость и даже неправомерность таких действий чувствуют все.

В настоящей статье мы постараемся уточнить, что понимается под аббревиатурой АТИ, как этот орган взаимодействует и, что важнее, должен взаимодействовать с юридическими лицами при проведении мероприятий по проверке соблюдения правил благоустройства. Нас будут интересовать только обслуживающие жилой фонд организации (в частности, ТСЖ, ЖСК, ЖК, управляющие компании) и порядок привлечения их к ответственности в случае нарушения Правил благоустройства <1>, действующих на территории г. Нижнего Новгорода.

--------------------------------

<1> Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утв. Постановлением Городской Думы г. Н. Новгорода от 20.06.2007 N 56.

Каким образом должны проводиться проверки соблюдения Правил благоустройства? Есть ли четкий порядок проведения проверок обслуживающих жилой фонд компаний? Можно ли защитить свою организацию от постоянных "набегов" со стороны АТИ?

Обязанность соблюдения Правил благоустройства

Согласно Правилам благоустройства все юридические лица и индивидуальные предприниматели должны осуществлять содержание и уборку территорий земельных участков, принадлежащих им на праве собственности и ином вещном праве, самостоятельно или с привлечением специализированных организаций за счет собственных средств. Лица, виновные в нарушении Правил благоустройства, несут ответственность в соответствии с КоАП РФ и Кодексом Нижегородской области об административных правонарушениях <2>. В Правилах благоустройства описаны, в частности, мероприятия по зимней и летней уборкам территорий.

--------------------------------

<2> Принят Постановлением ЗС НО от 24.04.2003 N 475-III.

Административная ответственность за нарушение Правил благоустройства предусмотрена ч. 1 ст. 3.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

Исполнительный орган по контролю в сфере благоустройства

Административно-техническая инспекция по благоустройству

г. Нижнего Новгорода

В п. 1.5 Правил благоустройства указано, что контроль за выполнением требований правил осуществляют администрация г. Нижнего Новгорода, территориальные органы администрации города (администрации районов города). Еще в 2000 г. Распоряжением администрации г. Н. Новгорода N 3687-р была создана административно-техническая инспекция по благоустройству г. Нижнего Новгорода. Можно предположить, что эта организация и должна быть тем самым органом, осуществляющим контроль за исполнением Правил благоустройства. Однако все не так просто. Целью создания инспекции явилось осуществление управленческих и иных функций в сфере благоустройства. Организационно-правовая форма административно-технической инспекции по благоустройству - муниципальное учреждение. Инспекция не была наделена функцией по контролю за соблюдением Правил благоустройства. После вступления в силу Правил благоустройства в указанное Распоряжение не было внесено никаких изменений.

Хотелось бы еще раз акцентировать внимание на том, что никаких полномочий по осуществлению контрольных и надзорных функций по соблюдению Правил благоустройства у административно-технической инспекции по благоустройству г. Н. Новгорода не имеется. Основной функцией инспекции была и до сих пор остается выдача ордеров на проведение различных работ в сфере благоустройства (например, на выполнение земляных работ для строительства, работ по благоустройству, реконструкцию и ремонт подземных и наземных инженерных коммуникаций и сооружений, снос здания, сооружения, обустройство строительной площадки).

Инспекция административно-технического надзора

Нижегородской области

Раз административно-техническая инспекция по благоустройству г. Н. Новгорода не имеет полномочий осуществлять контрольные и надзорные функции в сфере благоустройства и, соответственно, привлекать к административной ответственности, какой орган проводит проверки и выписывает штрафы? Постараемся прояснить ситуацию.

В августе 2007 г. Законодательным собранием Нижегородской области был принят Закон о надзоре в сфере благоустройства <3>, согласно ст. 6 которого государственный надзор в сфере благоустройства осуществляется уполномоченным Правительством Нижегородской области органом исполнительной власти Нижегородской области. Таким образом, все контрольные и надзорные функции по соблюдению Правил благоустройства на территории Нижегородской области, в том числе на территории г. Нижнего Новгорода, были закреплены за областными структурами.

--------------------------------

<3> Закон Нижегородской области от 02.08.2007 N 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области".

В 2008 г. в рамках административной реформы органов исполнительной власти Нижегородской области была создана инспекция административно-технического надзора Нижегородской области (см. Положение об этом органе власти, утвержденное Постановлением Правительства Нижегородской области от 28.12.2007 N 521, и пришедшее на смену ему Положение об АТИ <4>, которое вступило в силу 29.10.2009 и действует в настоящее время).

--------------------------------

<4> Положение об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 08.07.2009 N 474.

Фактически инспекция начала осуществлять свои контрольные функции с 3 апреля 2009 г., когда был опубликован ее Регламент <5>. В этом документе был детально прописан порядок реализации контрольных функций инспекции, в том числе виды проверок и порядок их осуществления, планы по проведению контрольных мероприятий и т.д.

--------------------------------

<5> Административный регламент инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 N 606 (признан утратившим силу Постановлением Правительства Нижегородской области от 23.11.2009 N 882).

Поскольку мы выяснили, что контрольные и надзорные функции были закреплены за инспекцией административно-технического надзора Нижегородской области, говоря об АТИ, здесь и далее будем иметь в виду именно этот исполнительный орган власти.

В соответствии с п. 3.18 Положения об АТИ у инспекции имеются полномочия по разработке проектов нормативных правовых актов Нижегородской области, регулирующих вопросы осуществления государственного надзора в сфере благоустройства на территории Нижегородской области. Однако на настоящий период времени подобного нормативно-правового акта не издано, а предыдущий Регламент был отменен ввиду признания его не соответствующим Закону о защите прав при проверках <6>. В связи с изданием этого Закона прокуроры нескольких областей, в том числе Нижегородской, обратились в суд с требованием признать подобные регламенты противоречащими действующему законодательству. Заявление прокурора Нижегородской области было удовлетворено (см. Решение Нижегородского областного суда от 18.05.2009 N 3-77/09). Таким образом, при отсутствии каких-либо действующих нормативно-правовых актов (регламентов), в соответствии с которыми и утверждается порядок исполнения АТИ основных функций, последняя должна руководствоваться действующим федеральным законодательством.

--------------------------------

<6> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (вступил в силу 01.05.2009).

Порядок проведения проверок согласно Закону

о защите прав при проверках

В отношении юридических лиц могут проводиться плановые и внеплановые проверки. Основания для осуществления внеплановых проверок предусмотрены п. 2 ст. 10 Закона о защите прав при проверках. Каких-либо исключений из общего правила не предусмотрено, поэтому можно сделать вывод, что эти правила распространяются на всех юридических лиц, в том числе на обслуживающие жилой фонд организации. В качестве оснований для проведения внеплановых проверок указаны следующие обстоятельства:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля заявлений от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) о возникновении угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) о причинении вреда жизни или здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) о нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ.

Перечень оснований является закрытым и не подлежит расширительному толкованию. Это означает, что на региональном или местном уровне не могут быть изданы нормативно-правовые акты, дополнительно устанавливающие основания для проведения проверок.

Кроме того, осуществление внеплановой проверки деятельности обслуживающей жилой фонд организации по фактам возникновения угрозы причинения вреда либо причинения вреда жизни или здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимо согласовывать с органами прокуратуры по месту нахождения юридического лица (п. 5 ст. 10 Закона о защите прав при проверках).

Контроль за деятельностью в сфере исполнения Правил благоустройства осуществляется в виде выездной проверки, о которой руководитель организации должен быть оповещен заказным письмом с уведомлением или иным доступным способом не менее чем за 24 часа до ее проведения (п. 16 ст. 10 Закона о защите прав при проверках).

По правилам, установленным ст. 12 Закона о защите прав при проверках, выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами АТИ и обязательного ознакомления руководителя (председателя) с распоряжением или приказом руководителя (заместителя руководителя) АТИ о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих такую проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями ее проведения, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и условиями ее проведения. Проверка должна осуществляться только в присутствии руководителя обслуживающей жилой фонд организации (ст. 15 Закона о защите прав при проверках). При проведении проверки должностное лицо обязано не препятствовать руководителю юридического лица давать разъяснения по фактам и вопросам, относящимся к предмету проверки (ст. 18 Закона о защите прав при проверках). Руководитель организации, обслуживающей жилой фонд, имеет право присутствовать при проведении проверки, знакомиться с ее материалами (в том числе с актом проверки), а также обжаловать ее результаты.

Основанием для отмены акта проверки в вышестоящем органе либо суде могут быть существенные нарушения ее проведения. К таковым, среди прочего, относятся (ст. 20 Закона о защите прав при проверках):

- отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки;

- неуведомление юридического лица о предстоящей проверке;

- несогласование с органами прокуратуры предстоящей проверки;

- непредставление акта проведенной проверки.

Привлечение организаций, обслуживающих жилфонд,

к административной ответственности

В случае выявления в ходе проверки несоблюдения требований Правил благоустройства представитель АТИ обязан выдать организации предписание об устранении нарушений, а также принять меры по контролю за исполнением предписания и привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности (п. 1 ст. 17 Закона о защите прав при проверках).

Согласно п. 4.5 Положения об АТИ инспекция имеет право возбуждать дела об административных правонарушениях при наличии поводов, предусмотренных КоАП РФ, составлять протоколы, рассматривать дела об административных правонарушениях на основании действующего законодательства. Приказами АТИ от 24.03.2010 N N 28 и 29 утверждены перечни лиц, которые могут составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать соответствующие дела.

При наличии состава правонарушения в сфере благоустройства, а также в случае неисполнения предписаний должностные лица АТИ согласно гл. 3 Кодекса об административных правонарушениях Нижегородской области могут привлекать юридических лиц к ответственности в виде наложения штрафов. При определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, должностные лица АТИ обязаны учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни или здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов организаций.

Итак, мы выяснили, что в Законе четко прописан порядок проведения проверок, на основании которого у обслуживающих жилой фонд организаций имеется возможность присутствовать при проведении проверок и отстаивать свои права в случае нарушения установленного порядка и привлечения к административной ответственности.

Только бы этот порядок соблюдался в действительности...

Закон и наша действительность

На практике проверки осуществляются совершенно иначе. Судя по ситуации, которая складывается в настоящее время в Нижнем Новгороде, несмотря на отмену Регламента, должностные лица инспекции в своей работе продолжают руководствоваться именно его нормами. Никаких предупреждений о том, что должностные лица АТИ будут проводить проверку соблюдения Правил благоустройства, руководители обслуживающих организаций не получают. В лучшем случае сотрудники АТИ сообщают им об этом по телефону, но зачастую руководитель юридического лица уведомляется лишь о месте и времени составления протокола об административном правонарушении. После проведения проверок обслуживающей жилой фонд организации редко дается время на устранение нарушения, а сразу же возбуждается административное дело и накладывается штраф.

Основной задачей АТИ должно было быть предупреждение и пресечение нарушений. Однако вопреки своим основным функциям инспекция со временем стала неким карательным органом (или сборщиком дани, как его называют между собой председатели ТСЖ и ЖСК).

В ст. 17 Закона о защите прав при проверках перечислены меры, которые могут быть приняты в отношении юридических лиц в ходе проведения проверок, а также прописан порядок применения этих мер. Так, при выявлении нарушений действующего законодательства в сфере благоустройства представители АТИ в первую очередь должны составить предписание об их устранении с указанием сроков. Следующим шагом являются контроль за выполнением предписания и принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Из анализа данного положения следует, что привлечение к административной ответственности возможно только после невыполнения обслуживающей жилой фонд организацией предписания об устранении нарушений законодательства в сфере благоустройства. По мнению автора, положения статьи Закона сформулированы таким образом, что наложение штрафа возможно только после составления предписания и, соответственно, его неисполнения.

Для сравнения можно привести пример организации работы по проведению внеплановых проверок в АТИ Государственной жилищной инспекцией Нижегородской области (ГЖИ). Напомним: одной из основных задач ГЖИ является государственный контроль за использованием и обеспечением сохранности жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Так, во исполнение требований Закона о защите прав при проверках ГЖИ прежде всего выносит предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений и только после того, как предписание не было исполнено, возбуждает дело об административном правонарушении. Так может быть, основным вопросом является порядок исполнения требований Закона о защите прав при проверках именно административно-технической инспекцией, а не спор о применении этого Закона к сфере благоустройства?

Проблема Нижнего Новгорода (и, скорее всего, всей России) состоит в том, что уровень правовой грамотности среди председателей ТСЖ и ЖСК, к сожалению, невелик. В отсутствие знаний руководители организаций не имеют возможности оценить действия тех или иных органов власти с точки зрения их законности и правомерности. Председатели ТСЖ часто не отстаивают свои права в суде и не подают жалобы в вышестоящие инстанции. Процент обжалований решений АТИ (по сравнению с решениями других контрольных органов власти субъекта) невысок. Этим пользуются представители АТИ при проведении проверок.

Показательным является и тот факт, что и при обжаловании протоколов об административных правонарушениях, составленных АТИ, пока еще немногие заявители ссылаются на Закон о защите прав при проверках. Видимо, все считают, что те самовольные решения, которые принимаются АТИ, на чем-то все-таки основаны (вот только на чем, непонятно). Кроме того, представители АТИ (а пока и суды) ссылаются на то, что указанный Федеральный закон не регулирует порядок проведения проверок в сфере благоустройства. Но так ли это на самом деле? Действительно ли Закон, который призван защищать права и интересы юридических лиц при проведении проверок их деятельности государственными и муниципальными органами, обошел стороной сферу благоустройства и передал ее на рассмотрение региональным и местным властям?

В п. 3 ст. 1 Закона о защите прав при проверках перечислены сферы, на которые не распространяется действие Закона. Контроль в области исполнения требований по благоустройству не поименован в этом перечне. Таким образом, исполнение АТИ государственной функции по осуществлению надзора в сфере благоустройства также регулируется положениями Закона о защите прав при проверках. К аналогичному выводу пришел Нижегородский областной суд в своем решении о признании не соответствующим действующему законодательству вышеназванного Регламента о порядке работы АТИ (Решение от 18.05.2009 N 3-77/09).

Судебная практика пока складывается таким образом, что обжалуемые решения АТИ отменяются судами в основном по признаку малозначительности, но только в том случае, если заявитель укажет на это в своем заявлении. То есть суды тоже пока еще не руководствуются Законом о защите прав при проверках при принятии решений. Если заявитель все-таки ссылается на данный Федеральный закон, суды отмечают, что в конкретном случае нарушения в сфере благоустройства были обнаружены при проведении мониторинга, который не подпадает под действие Закона.

Как мы выяснили ранее, Законом о защите прав при проверках предусмотрены только плановые и внеплановые проверки. Такого понятия, как "мониторинг", Законом не установлено, и, соответственно, за нарушения, выявленные в ходе его проведения, по мнению автора, не может быть предусмотрена ответственность. Но в то же время согласно п. 4.4 Положения об АТИ инспекция на основании действующего законодательства имеет право осуществлять мониторинг состояния чистоты, порядка, благоустройства, внешнего вида указанных объектов с целью своевременного обнаружения данных, указывающих на наличие и выявление административных правонарушений в сфере благоустройства, принятие мер по пресечению таких правонарушений и возбуждению соответствующих дел. Представляется, что в рамках этой нормы Положения об АТИ основные задачи представителей АТИ при проведении мониторинга должны сводиться к выявлению тех проблемных объектов, на которые впоследствии необходимо выйти с проверкой, но не более.

Между тем в настоящее время мониторингу отводится ведущая роль при привлечении организаций, обслуживающих жилой фонд, к ответственности. В частности, согласно пп. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие административного правонарушения. Именно на этот пункт ссылаются представители АТИ при составлении протокола об административном правонарушении "по факту", а судьи - при вынесении решений о законности привлечения жилищной организации к административной ответственности в ходе проведения мониторинга.

Обратим внимание на следующий момент. Ни для кого не секрет, что наше законодательство создается таким образом, что часто можно встретить норму, которая вступает в противоречие с другой, равной первой по юридической силе. Так и в нашей ситуации - в противоречие вступают положения КоАП РФ и Закона о защите прав при проверках. И все-таки при осуществлении правосудия прежде всего должна предоставляться защита прав и свобод граждан и юридических лиц, а не преследоваться карательная функция (по крайней мере в это хочется верить). Поэтому при рассмотрении дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности в первую очередь следует руководствоваться законодательством, которым установлен порядок проведения контрольных мероприятий, защищающих права юридических лиц, то есть Законом о защите прав при проверках.

Также представляется интересным тот факт, что на сайте прокуратуры Нижегородской области размещена информация о проводимых плановых проверках АТИ юридических лиц. То есть в отношении последних нормы Закона соблюдаются. В частности, прокуратура согласовывает все проверки, которые должны быть проведены в сфере благоустройства. Из этого можно сделать вывод, что Закон работает. Однако, как ни странно, ни одной обслуживающей жилой фонд организации в плане проведения проверок на сайте не указано. Видимо, их проверяют неким другим способом. Конечно, проще пройти по придомовым территориям, зафиксировать все нарушения и потом предъявить данный список руководителям обслуживающих организаций. Однако при таком порядке нарушаются права последних при проведении контроля (надзора) за исполнением требований о благоустройстве, что незаконно и недопустимо.

Несомненно, порядок, указанный в Законе о защите прав при проверках, достаточно сложный. Для проверки нужно обращение граждан, саму проверку необходимо согласовать, а также уведомить обслуживающую организацию о ее проведении и т.д. Особенно это усложняет проведение проверок таких организаций, как ТСЖ и ЖСК. Представляется, что здесь должен быть предусмотрен более оперативный порядок согласования и проведения проверок. Но на сегодняшний день упрощенного порядка в отношении обслуживающих жилой фонд организаций нет. Это означает, что контролирующие органы должны руководствоваться имеющимся Законом о защите прав при проверках.

* * *

Напоследок хотелось бы добавить следующее. Уважаемые председатели ТСЖ и ЖСК! Помните: представители проверяющих органов обязаны уведомить вас как руководителей организаций о предстоящей проверке, представить документ - основание для ее проведения и осуществить ее только в вашем присутствии. Если эти требования законодательства были нарушены и был составлен протокол с наложением административного взыскания в виде штрафа, обращайтесь в арбитражный суд с целью отмены данного постановления. Нужно не только знать свои права, но и уметь их отстоять. Срок для обжалования постановления небольшой - всего 10 дней с момента, когда вам стало известно о его составлении (п. 1 ст. 30.3 КоАП РФ), поэтому не теряйте времени.

Е.В.Фомичева

Юрисконсульт

Фонда жилищного просвещения

"Ассоциация ТСЖ

г. Нижнего Новгорода"

Подписано в печать

07.04.2011