"Руководитель бюджетной организации", 2014, NN 1, 2
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМАХ ЗАКУПОК
Законом о контрактной системе <1> вводится общественный контроль, включающий любые активные действия общественности, способствующие улучшению ситуации в закупочной области. Однако данная новелла требует доработки, поскольку механизмы общественного контроля остаются не вполне ясными. Рассмотрим, как будет осуществляться общественный контроль, кто будет в нем участвовать, что будут проверять и какие инструменты при этом использовать.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Цели общественного контроля изложены в ч. 2 ст. 102 Закона о контрактной системе:
- реализация принципов контрактной системы;
- содействие развитию и совершенствованию контрактной системы;
- предупреждение нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе;
- выявление нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе;
- информирование заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.
"Слепые закупки"
Положение об общественном контроле, закрепленное в Законе о контрактной системе, является следствием длительного мониторинга работы системы госзакупок, в том числе и с целью выявления нарушений.
Так, по
инициативе Открытого правительства было проведено исследование "Слепые
закупки". Исследование выполняли НП "Информационная культура",
Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) и ВШЭ. Был составлен список
наиболее популярных нарушений и начата работа по их предотвращению. Например,
до мая
В закупочной документации часто встречаются "случайные" опечатки и грамматические ошибки, как правило, в ключевых словах (например, "поставка мсяо (гавядина)" или "поставка автамобиля"), буквы заменяются на похожие по написанию цифры (например, буквы "о" и "б" на цифры 0 и 6).
В адресных закупках также распространено отсутствие ключевых слов: в наименовании закупки используются только общие слова, не позволяющие однозначно определить предмет закупки (например, "Лот N 15" или "закупка товаров"). "Свои да наши" знают, о чем идет речь, а чтобы вникали посторонние, нежелательно.
Некоторые заказчики затрудняют идентификацию информации, размещая внутри слова знак дефиса (например, "поставка мо-лочных про-дуктов"), разделяя буквы пробелами или иными знаками (например, "работ п о и з г о т о в л е н и ю п р о д у к ц и и (п о л и г р а ф и ч е с к а я)").
Автоматической
выборкой за
По результатам исследования "Слепые закупки" был подготовлен ряд рекомендаций, в том числе и по доработке официального сайта госзакупок. В частности, был введен контроль за использованием латиницы. В перспективе - автоматический контроль за опечатками, ошибками, пробелами и иными "случайными" знаками в словах.
Кто может осуществлять общественный контроль?
В ч. 1 ст. 102 Закона о контрактной системе перечислены субъекты, имеющие право на осуществление общественного контроля: граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. При этом в ч. 3 данной статьи устанавливаются специальные права только для общественных контролеров - общественных объединений и юридических лиц, но не для граждан.
Напомним, что к общественным объединениям относятся общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, политические партии <2>.
--------------------------------
<2> Статья 7 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".
Объединения юридических лиц в соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" создаются в форме ассоциаций (союзов).
Права общественных контролеров
Согласно ч. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:
- подготавливать предложения по совершенствованию законодательства о контрактной системе;
- направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок в ходе исполнения контракта;
- осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе;
- обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом о контрактной системе;
- обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, специализированного органа, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы заказчика (контрактных управляющих) признаков состава преступления;
- обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц.
Рассмотрим некоторые из этих прав подробнее.
Получение информации
Согласно ст. 102 Закона о контрактной системе органы госвласти и местного самоуправления обязаны обеспечить осуществление общественного контроля. Однако как это сделать, Закон не указывает. Поэтому многие просто ограничиваются выкладыванием информации на сайт для общего доступа. А если контролер захочет узнать и скрытые сведения, заявив, что в противном случае ему не предоставлена возможность полноценно осуществлять его функции? Что в таком случае делать властям, неизвестно. Вряд ли по этому вопросу в ближайшее время будут выпущены какие-то подзаконные акты. Вполне возможно, что несколько общественных организаций будут достаточно активны, остальные будут действовать эпизодически, только по интересующим их ситуациям. Не исключено появление рейдеров, которые будут мешать "от имени общественности" работать заказчику.
Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, поданные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством РФ о порядке рассмотрения обращений граждан (ч. 4 ст. 102 Закона о контрактной системе). Такой порядок регулируется Законом об обращениях граждан <3> и Законом об обеспечении доступа к информации <4>. Сроки рассмотрения обращений составляют 30 дней. Если нет возможности предоставить требуемую информацию в указанный срок по перечисленным в законах объективным причинам, то устанавливаются дополнительные сроки.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
<4> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
Также следует обратить внимание на порядок рассмотрения споров. Если лицо, обратившееся к исполнительному органу за информацией, терпит убытки либо из-за незаконных действий государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица (п. 1 ст. 16 Закона об обращениях граждан), либо из-за неправомерного отказа в доступе к информации (п. 2 ст. 23 Закона об обеспечении доступа к информации), то орган исполнительной власти должен возместить такие убытки. Специального порядка доказывания и возмещения убытков в законах не прописано, то есть применяется обычная процедура.
Согласно ч. 5 ст. 102 Закона о контрактной системе члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля. Обратите внимание: для граждан такой обязанности не установлено, хотя осуществлять общественный контроль они могут. Если информация составляет государственную тайну, ограничения по ней выше, чем те, которые установлены в рамках закупочного законодательства. Последствия разглашения гостайны определены соответствующем Законом <5>.
--------------------------------
<5> Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне".
Мониторинг закупок и оценка их эффективности
Право общественных контролеров на мониторинг закупок и оценку их эффективности существовало еще до принятия Закона о контрактной системе. Письмо Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 предписывало применять нормы Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд руб. Можно отметить, что это Письмо не относится к нормативным правовым актам, а потому статус распространенного им Порядка не вполне однозначен. Для исполнения норм названного Порядка на официальном сайте размещен соответствующий форум, однако практически не адаптированный для процесса общественного обсуждения.
Как показывает практика, по итогам обсуждения заказчик не всегда спешит вносить изменения: если он признает, что общественник прав и в документации, которая уже официально размещена, надо что-то менять, у него "поползут" все сроки.
Одна из уловок заказчика - не учитывать поступившие замечания: указать в протоколе, что их не было, или указать, что они были, не раскрывая сути (мол, принято решение их не учитывать). Будет ли контролирующий орган заходить на сайт, рыться в документации, чтобы проверить содержание поступивших замечаний? Вряд ли.
В идеале отражение замечаний в протоколе должно происходить автоматически. Возможность такого функционала была обсуждена с Федеральным казначейством и Минэкономразвития. Вполне вероятно, что проект будет реализован.
Хотя в последнее время заказчики стали понимать, что иногда проще внести изменения на начальной стадии, чтобы потом, когда пойдет размещение заказа и заключение контракта по неправильной документации, не вызывать на себя уже более сильный огонь, поскольку документация может быть обжалована в более серьезном порядке.
Статья 20 Закона о контрактной системе существенно расширяет возможности общественного обсуждения закупок.
Заказчик должен указывать информацию о проведении обязательного общественного обсуждения закупок в плане и плане-графике закупок.
Закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.
По результатам обязательного общественного обсуждения могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.
Согласно ст. 20 Закона о контрактной системе общественное обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено заказчиком. Ранее такое обсуждение начиналось с момента размещения на официальном сайте извещения о проведении торгов. Процедура планирования из общественного обсуждения, таким образом, выпадала.
В соответствии со ст. ст. 20 и 112 Закона о контрактной системе обязательное общественное обсуждение закупок проводится:
1) до
- при закупках с начальной (максимальной) ценой или ценой контракта, превышающей 1 млрд руб.;
- дополнительно - в случаях, предусмотренных законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;
2) после
- в случаях, установленных Правительством РФ;
- дополнительно - в случаях, предусмотренных законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
Обращение в судебные органы
Рассмотрим право общественных контролеров обращаться в судебные органы, закрепленное в Законе о контрактной системе.
Общественный контролер, как и любой участник закупки, может подать жалобу в антимонопольный, судебный орган в том же порядке, что и участник осуществления закупки. Это право прописано в ст. 105 Закона о контрактной системе. Но, обратите внимание, в данной статье опять ничего не сказано про граждан, которые могут осуществлять общественный контроль: право подать жалобу имеют только общественные объединения и объединения юридических лиц. То есть если гражданин выступает как участник закупки, в рамках своих полномочий он может подать жалобу, если как общественный контролер - нет. Объекты жалобы, действия которых нарушают права и законные интересы участника закупки, тоже перечислены в данной статье: заказчик, уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированная организация, комиссия по осуществлению закупок, ее члены, должностные лица контрактной службы, контрактный управляющий, оператор электронной площадки.
Предупреждение и наказание
Обратите внимание, что контрактная система предусматривает не только наказание за нарушения, но и предупреждение этих нарушений. Предупреждение нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе является одной из целей общественного контроля (ч. 2 ст. 102 Закона о контрактной системе).
Действительно, если нарушение совершено сознательно, надо бить по рукам. Но если ошибка случайна, от незнания, за что тогда наказывать? Закон о контрактной системе достаточно объемен, и к нему готовится много подзаконных актов - "легкость" их прочтения и восприятия повышает вероятность ошибки, особенно на этапе освоения новых процедур. Поэтому одна из главных задач общественного контроля - выявление ошибок не с целью наказания за их совершение, а с целью их исправления.
Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) год мониторила официальный сайт, указывая заказчикам на ошибки, но не подавая жалобы ни в суд, ни в антимонопольный орган. Работали на уровне аналитики и разъяснений. И только когда обозначились злостные нарушители, не реагирующие на обращения, пошли на взаимодействие с антимонопольной службой и со Счетной палатой. Все вопросы сразу решились, причем многие даже без выдачи предписаний.
НАИЗ проводит переговоры с регионами, заинтересованными в индивидуальном общественном контроле. Наши эксперты выявляют ошибки и передают их непосредственно руководству региона, которое само решает, как поступать с нарушителями.
Стимулирование работы общественных контролеров
В рамках Закона N 94-ФЗ <1> общественное обсуждение проходило в заочной форме и заканчивалось не позднее чем за 15 дней до окончания приема заявок. Заказчик готовил протоколы этих обсуждений и не позднее чем за 10 дней до окончания приема заявок назначал дату публичных слушаний, на которые приглашал участников своего обсуждения и других заинтересованных лиц, в том числе контролирующие органы и участников, размещавших аналогичные заявки, чтобы сослаться на их опыт работы. И вот что показала практика.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
На стадии предварительного документального заочного обсуждения, как ни странно, общественные организации проявляли очень мало инициативы. Как правило, в обсуждениях участвовали либо специально приглашенные лица, поддерживающие конкретную закупку, либо "разовые" общественники, проверяющие какую-то документацию. Иногда появлялись поставщики-конкуренты, высказывающиеся, как правило анонимно, против определенного заказчика или закупки. В итоге порядка 65 - 75% всех закупок проходили вообще без обсуждений. Либо обсуждения были не по сути.
Формализации общественного контроля способствует и неудобство текущей статистики общественных обсуждений, размещенной на официальном сайте: пока не разделены экспертные и технические комментарии (публикация протоколов, сведения о месте слушания). Эксперту приходится в поисках нужного внимательно изучать каждую ссылку.
Для заказчиков тоже нет норм размещения информации, поэтому зачастую документы выкладываются в многотомных архивах с произвольными названиями и в произвольных форматах. Однажды на официальном сайте по одной заявке было выложено 280 архивных файлов. Нужен хороший стимул, чтобы заставить эксперта разобраться во всей этой путанице.
Сроки общественного обсуждения тоже не до конца формально урегулированы. Поэтому заказчики сокращают их как могут. Заканчивать общественные обсуждения нужно не позднее чем за 15 дней до окончания приема заявок, но когда их можно начинать? Когда заказчик посчитает нужным. Известны случаи, когда на общественное обсуждение отводилась только пара дней.
Теперь рассмотрим проблемы очного обсуждения. Изучая одну из многомиллиардных закупок, мы поинтересовались, где эти обсуждения проходят. И выяснили: в маленьком населенном пункте, куда надо лететь на самолете, потом еще долго ехать. Кто туда доберется, кроме экспертов, которые были заранее приглашены заказчиком?
Ожидается ли активность общественных организаций? Чтобы ответить на этот вопрос, узнаем, каковы их стимулы. Либо пиар, либо деньги. 05.09.2013 состоялась встреча Д.А. Медведева с членами Экспертного совета при Правительстве РФ по вопросам совершенствования общественного контроля государственных расходов, закупок и инвестиций. Решение о разработке критериев стимулирования общественных организаций, осуществляющих общественный контроль, стало одним из протокольных решений этой встречи.
К сведению. Для того чтобы инструмент общественных обсуждений заработал более эффективно, нужно:
- сместить общественное обсуждение закупки на этап, предшествующий официальной публикации извещения о торгах;
- повысить профессионализацию и стимулирование общественной экспертизы (применять гранты, госзаказчикам привлекать экспертные организации, в том числе к формированию и обсуждению закупочной документации, и др.);
- доработать функционал официального сайта с целью оптимизации работы экспертов и автоматического учета всех поступающих замечаний;
- обязать ведомства отчитываться перед экспертными и общественными советами по итогам общественного обсуждения на форуме официального сайта;
- распространить общественный контроль качества закупок на иные этапы закупочного цикла (вплоть до исполнения договора).
Краудсорсинг и рабочие группы
как элемент общественного контроля
В последнее время все большую популярность набирает краудсорсинг (англ. crowdsourcing, от crowd - "толпа" и sourcing - "использование ресурсов") - решение общественно значимых задач силами добровольцев, в частности привлечение общественности для разработки законопроектных решений. В области закупок за последний год появилось три примера краудсорсинга, один из них проходил в рамках совершенствования Закона N 223-ФЗ <2> и подзаконных нормативных актов (http://law.naiz.org). Результат - выявление ключевых проблем в законодательном регулировании по Закону N 223-ФЗ, формулирование предложений в формате скорректированных нормативных актов. Представляется целесообразным использовать подобные механизмы и в рамках контрактной системы.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Тема госзаказа является одной из центральных в различных сферах деятельности - неудивительно, что создано много рабочих групп по проектам, связанным с госзаказом. Например, рабочая группа правительства Москвы по закупкам. Или рабочая группа Экспертного совета при Правительстве РФ по госзакупкам и госинвестициям. Организуются круглые столы, идет бурная деятельность. Однако у многих экспертов возникает не то что пресыщение - некое удивление. Площадок, на которых они выступают, много, но там работают практически одни и те же люди. Причем когда НОСТРОЙ создал свой комитет по закупкам в строительстве, представители комитета Российского союза строителей сказали: аналогичная структура уже есть, зачем создавать вторую? Но структуры создаются. И каждая из этих площадок может принимать свои решения. Складывается парадоксальная ситуация: экспертов оказывается меньше, чем площадок для выражения их идей. Более эффективным решением было бы создание одной значимой площадки, например в рамках Минэкономразвития, объединяющей группу наиболее квалифицированных российских экспертов, которые бы отвечали за методологию.
Проект "За честные закупки"
С 01.09.2013 при идеологической и технической координации со стороны НАИЗ запущен проект Общероссийского народного фронта "За честные закупки" (http://zachestnyezakupki.onf.ru). Это открытая сеть для борьбы с коррупцией, расточительством и неэффективным использованием бюджетных средств в сфере госзакупок и закупок госкомпаний.
Обратите внимание, что под словом "борьба" подразумеваются не только карательные меры, но и обучение заказчиков. В проекте могут работать любые желающие - и общественные структуры, и эксперты. Логика работы проекта построена на поиске сомнительных закупок. Эксперт выносит информацию на общественное обсуждение (некий аналог общественных обсуждений миллиардников), при необходимости подается жалоба в антимонопольный орган или иные контролирующие структуры. Как только информация по закупке добавляется на сайт, автоматически с официального сайта приходят данные о контактных лицах заказчика. Этим лицам направляются уведомление о размещении на сайте и приглашение участвовать в обсуждении.
Также для развития проекта предполагается формирование общественного и экспертного советов.
Главное правило, действующее на проекте, - закупку не отмени, а измени. То есть ориентация на результат, как раз то, что заложено в контрактной системе.
Г.А.Сухадольский
Исполнительный директор
Национальной ассоциации
институтов закупок
Подписано в печать
26.12.2013
31.01.2014